De Nederlandse overheid is 15 jaar bezig met verbetering van het openbaar bestuur. Daarbij zijn successen behaald, maar hebben zich ook de nodige mislukkingen voorgedaan. Aan het aantal plannen voor de overheid kan het niet gelegen hebben. Wel dat die onvoldoende op elkaar zijn afgestemd. Een blauwdruk voor de e-overheid zit er echter niet in. Wat wel helpt is een nieuwe Burgervisie. De aanzet daarvoor bestaat al met de BurgerServiceCode, verder uit te werken in het model van “Collaborative Government”.

Echte overheid?

Dat de Nederlandse overheid het beste met haar burgers voor heeft, mag blijken uit het grote aantal plannen dat de afgelopen jaren is ontwikkeld om die overheid te moderniseren. Het begon midden jaren negentig met Overheidsloket 2000. Daarna volgden Elektronische Overheid, Andere Overheid, Overheid 2.0, Open Overheid, met als voorlopig sluitstuk Compacte Overheid.

Voor Het Expertise Centrum (HEC) was dit onlangs aanleiding voor een symposium onder de titel: “Wil de echte overheid opstaan?” Dat is niet gebeurd, en wel om de eenvoudige reden dat al deze plannen deelaspecten betreffen. Alle dragen alle hun steentje bij: efficiency, minder bureaucratie, interoperabiliteit, transparantie, betrouwbaarheid, besparingen, etc. Wat opvalt is dat ze alle een eigen, soms tegenstrijdige kijk op de burger hanteren.

Ze zijn dus onvoldoende op elkaar afgestemd.  Ondanks alle plannenmakerij zitten we volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) nu met een Informatie Overheid (iOverheid) die niet bewust is ontworpen en waarbij het overzicht over het geheel ontbreekt. Door een wirwar aan verknoopte informatiestromen raakt de burger in de knel en niemand voelt zich daarvoor verantwoordelijk.

Blauwdruk?

Toekomstplannen die 15 jaar geleden het etiket “2000” kregen, heten nu “2.0” maar wat zijn we ermee opgeschoten? Optimisten wijzen er terecht op dat met de digitalisering van de publieke dienstverlening grote stappen voorwaarts zijn gezet. Critici wijzen op forse mislukkingen of grote kostenoverschrijdingen, zoals bij Elektronisch stemmen, OV-chipkaart, Elektronisch Patientendossier (EPD), Politie ICT, om er enkele te noemen.

Dan is de conclusie snel getrokken dat een integrale visie ontbreekt of dat er meer centrale regie moet komen. Dat miskent echter het karakter van veranderingsproces dat gaande is. Het “Huis van Thorbecke” wordt immers bewoond en bezocht door veel verschillende personen. De bewoners zijn er aan het verbouwen, er worden kamers samengevoegd, nieuwe gangen aangelegd, bedrading vernieuwd, uitbouwen gepleegd. De bezoekers hebben uiteenlopende behoeften en verwachtingen. Vermoedelijk is dit een operatie van zodanige omvang dat daar geen blauwdruk voor bestaat. Wat zich wel wreekt is dat we aan het bouwen zijn geslagen zonder het eens te zijn over een programma van eisen.

Burgervisie

Het WRR-rapport iOverheid stelt dat de (rijks)overheid niet alles kan sturen, maar wel verantwoordelijkheid moet nemen voor het resultaat, en dan vooral voor de kwaliteit van de uitkomst. Dat noopt ertoe een set van principes overeen te komen die de gewenste uitkomst van het veranderingsproces bepalen.

Laten we daar nu al een probaat middel voor hebben in de vorm van een kwaliteitsstandaard voor de moderne overheid: de BurgerServiceCode. Deze is enkele jaren geleden bedacht vanuit het besef dat men onmogelijk alles in detail kan voorzien. Deze 10 geboden voor de eOverheid zijn geformuleerd vanuit het perspectief van de uiteindelijk belanghebbende, en bestaan uit rechten van burgers en de daarmee samenhangende plichten van de overheid. Ze bieden dus zowel ontwerpeisen vooraf als beoordelingscriteria achteraf. Strikte toepassing had bijvoorbeeld het fiasco met het elektronisch patiëntendossier kunnen voorkomen (omdat inzagerecht in eigen gegevens ontbrak).

Sturingsmodel

Met de opkomst van Web 2.0 is niet alleen Ambtenaar 2.0 opgestaan, maar heeft ook Burger 2.0 zijn opwachting gemaakt. Die burger laat zich niet opdelen in een klant van dienstverlening, inwoner van een gemeenschap of kiezer van een bestuursorgaan. Daarom moet een nieuw sturingsmodel voor publieke organisaties uitgaan van een integrale burgervisie, waarin de representatieve en de participatieve democratie samen gaan. Bovendien moet burgerparticipatie structureel zijn ingebed in de werkwijzen.

Een voorbeeld om duidelijk te maken waar het om gaat. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Ze zijn wettelijk verplicht de klanten daarbij te betrekken, en stellen dus een cliëntenraad in. Behalve dat dergelijke raden dikwijls slecht zijn toegerust, voelen veel afnemers van de WMO-voorzieningen zich niet vertegenwoordigd en wensen een directe invloed op de kwaliteit. Zo’n laagdrempelige terugkoppeling (via sociale media) is ook voor de zorgverleners waardevol en moet worden ingebed in de procedures.

Een ander voorbeeld is de ondersteuning van burgerschap. Net zoals iemand die politiek actief wil zijn in de representatieve democratie daarbij wordt geholpen, zou ook iemand die dat wil zijn in de participatieve democratie daar recht op moeten krijgen. Veel eParticipatie-initiatieven komen niet echt van de grond omdat ze blijven steken in goedwillend amateurisme. De tijd is rijp voor consolidatie van kansrijke voorbeelden in een gestandaardiseerde voorziening die een actieve burger op weg helpt en tegelijk minimale betrouwbaarheidsgaranties geeft aan medeburgers. Het door Burgerlink gesteunde Petities.nl is een voorbeeld. Het Europese Burger Initiatief vraagt trouwens van de lidstaten om een dergelijke voorziening te treffen.

Welke overheidsorganisatie durft het aan zo’n Burgervisie 2.0 toe te passen en zet daarmee de eerste stap in de richting van wat bij gebrek aan een goede vertaling nu nog “Collaborative Government” heet?

Ook verschenen in Volkskrant Opinie

Net zo goed als dé burger niet bestaat, geldt dat ook voor dé overheid. Het was daarom zeer gedurfd van HECROI om een symposium te wijden aan de “Echte Overheid”. Maar daar is alle aanleiding toe. De afgelopen jaren buitelen de plannen voor modernisering van de overheid over elkaar heen. Hadden we eerst de e-Overheid, daarna kwam de Andere Overheid, gevolgd door de Overheid 2.0. Van meer recente datum zijn de Open Overheid en de Compacte Overheid. Ten slotte doet Europa met de Digitale Agenda ook een duit in het zakje.

Om te achterhalen wat al die “overheden” inhouden, nam HECROI het initiatief om vijf inleiders ieder een bepaalde invalshoek aan de orde te laten stellen. Victor Bekkers typeerde de eOverheid als het oudste broertje, vooral gericht op efficiency, die de kapstok vormt waaraan de nieuwere concepten zijn op te hangen. Valerie Frissen presenteerde de Open Overheid die uitgaat van vertrouwen en o.a. via het beschikbaar stellen van open data uitstraalt dat de samenleving kan meedoen, bijvoorbeeld via rating. Elly Plooij zag als grote bijdrage van de EU de interoperabiliteit die de samenwerking bevordert en de bestrijding van onveiligheid en misbruik op internet. Corien Prins wees op de risico’s van de iOverheid die bestaat uit steeds verder verknoopte informatiestromen en zich onvoldoende bewust is van haar verantwoordelijkheid voor de gevolgen. Jaap Uijlenbroek duidde de Compacte overheid die met een organisatorische slag de ver doorgeschoten decentralisatie wil terugdraaien, waarvoor bijvoorbeeld de basisregistraties essentieel zijn.

Na deze vijf introducties was er gelegenheid om het nuttige met het nuttigen te verenigen, gevolgd door discussie. Indachtig de formule van het tv programma dat de naam aan dit symposium gaf, werden de panelleden allereerst aan de tand gevoeld hoe het burgerperspectief in “hun” overheid tot zijn recht komt. Voor de Jaap is de burger vooral iemand die een goedkopere overheid krijgt. Voor Valerie is de burger een partner die wordt vertrouwd en kan meedoen. Voor Victor is het een klant die goed wordt bediend. Voor Elly iemand die toegang heeft en zich gemakkelijker kan bewegen. Voor Corien een persoon die in de knel kan komen als de overheid de ontwikkeling op zijn beloop laat.

In het vervolg van de discussie bleek dat de vijf visies ook op andere aspecten onderling verschillen. Is bijvoorbeeld of de eOverheid wel in staat is om de te voldoen aan de verwachtingen van een Open Overheid, gegeven de andere control-visie? En de ontschotting die de eOverheid propageert, leidt die juist niet tot de diffuse verantwoordelijkheid die de iOverheid vreest?  Ook over maakbaarheid en sturingsrisico’s wordt verschillend gedacht. De overheid heeft het moeilijk, want zij vervult tegenstrijdige rollen en heeft te maken met diverse burgers. De ontwikkelingen in de samenleving gaan snel. De politiek is onvoldoende in staat om richting te geven. Wat HECROI bestuursvoorzitter Jacques Wallage, in zijn rol van dagvoorzitter tot de verzuchting bracht dat het gevoel voor urgentie ontbreekt, in zijn woorden: “De patiënt is erg ziek, maar voelt zich kiplekker”.

Helaas ontbrak de tijd om ook andere relevante visies aan bod te laten komen (bijvoorbeeld Ambtenaar 2.0). Een discussie als deze mondt al gauw uit in de verzuchting dat een integrale visie ontbreekt of dat er meer centrale regie moet komen. Dat miskent echter het karakter  van veranderingsproces dat gaande is. Het Huis van Thorbecke wordt immers bewoond en bezocht door veel verschillende personen. De bewoners zijn er aan het verbouwen, er worden kamers samengevoegd, nieuwe gangen aangelegd, bedrading vernieuwd, uitbouwen gepleegd. De bezoekers hebben uiteenlopende behoeften en verwachtingen. Vermoedelijk is dit een operatie van zodanige omvang dat daar geen blauwdruk voor bestaat. De eOverheid is al eerder vergeleken met een kathedraal. Het kost jaren om die te bouwen, en alleen al om aan de eisen van de eisen van de tijd te blijven voldoen moet het ontwerp regelmatig worden bijgesteld. En sommige komen trouwens nooit af, zoals de Sagrada Familia..

In het woordgebruik van de huidige tijd: een deel van de verbouwing moet onder architectuur worden gerealiseerd, daarnaast moet er ruimte zijn voor agile ontwerpen. Het WRR-rapport iOverheid stelt dat de (rijks)overheid niet alles kan sturen, maar wel verantwoordelijkheid moet nemen voor het resultaat., en dan vooral voor de kwaliteit van de uitkomst. Dat noopt ertoe een set van principes overeen te komen die de gewenste outcome bepalen.

Laten we daar nu al een probaat instrument voor hebben in de vorm van een kwaliteitsstandaard voor de moderne overheid: de BurgerServiceCode. Deze is bedacht vanuit de onmogelijkheid om alles in detail te voorzien en geformuleerd vanuit het perspectief van de uiteindelijk belanghebbende. Dat betekent dus dat de sturing van buiten komt, op basis van afspraken. De 10 geboden voor de #echteoverheid bestaan uit rechten van burgers en de daarmee samenhangende plichten van de overheid, en bieden owel ontwerpeisen vooraf als beoordelingscriteria achteraf. Strikte toepassing had het EPD-fiasco kunnen voorkomen.

Wie op de dag na Pinksteren een opstanding van de “Echte overheid” had verwacht kwam bedrogen uit. Maar wat er nodig is voor zo’n wederopstanding is dankzij het HECROI-symposium wel een stukje duidelijker geworden.

Matt Poelmans, senior adviseur HEC