Volgens het rapport “Vertrouwen in burgers” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dreigt de overheid de aansluiting te missen op een samenleving waarin burgers op velerlei wijze actief willen zijn. Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) kwam in “Vertrouwen op democratie” tot een vergelijkbare conclusie, namelijk dat de overheid te weinig gebruik maakt van de aanwezige kennis in de samenleving. Al eerder had onderzoek naar eParticipatie door Burgerlink en de Nationale Ombudsman uitgewezen dat de overheid kansen laat liggen: burgers willen best meedoen, mits ze serieus worden genomen.

De WRR vindt het zorgelijk dat weinig burgers zich aangesproken voelen door de huidige pogingen van de overheid om burgers te betrekken. De resultaten daarvan stellen dan ook teleur: er is sprake van weinig leren, het sluit niet aan bij de behoeften van burgers, een structurele inbedding ontbreekt. Vandaar dat de WRR een groot aantal aanbevelingen doet aan beleidsmakers om burgers te verleiden tot actieve betrokkenheid.

De vraag is of dat voldoende is. Het gevaar is niet denkbeeldig dat succes blijft afhangen van toevalligheden, zoals het doorzettingsvermogen van een burger of de ontvankelijkheid van een overheidsorganisatie. Waar het aan schort is een visie op de participatieve democratie, als aanvulling op de representatieve democratie.

De remedie van de WRR is: de overheid moet leren denken vanuit de burger en ruimte bieden voor tegenspel. Dat blijkt gemakkelijker gezegd dan gedaan. Daarvoor is namelijk wederzijds vertrouwen nodig. Dat vertrouwen ontstaat pas als men elkaars ambities en verwachtingen kent en honoreert.

Om een klantgestuurde ontwikkeling van de elektronische overheid te bevorderen, is destijds de BurgerServiceCode opgesteld. Deze kwaliteitsstandaard gaf normen voor de nieuwe verhoudingen. Voor de overgang van de ‘elektronische’ naar de ‘collaboratieve’ overheid waar we nu mee te maken hebben, is een herziene BurgerServiceCode nodig die nieuwe spelregels formuleert.

Volgens de WRR zijn actieve burgers wezenlijk zijn voor een levensvatbare democratie. Ze houden de overheid bij de les, vernieuwen de samenleving en zorgen voor draagvlak. Daarom moet de participatieve democratie als aanvulling op de representatieve een impuls krijgen. Een structurele inbedding van burgerparticipatie is eigenlijk het onafgemaakte deel van de Dualisering. Die modernisering van het (lokale) bestuur in het afgelopen decennium was gericht op de interne verhouding tussen college en raad. Nu is de externe tegenhanger aan bod: een nieuwe relatie overheid – burger. Het is hoog tijd voor een Burgervisie 2.0.

Matt Poelmans is geestelijk vader van de BurgerServiceCode en senior adviseur bij PBLQ (voorheen HEC)

Gepubliceerd in: InGovernment, 2 augustus 2012

Een jaar geleden bracht de WRR haar iOverheid rapport uit. Medio oktober kwam de minister van BZK met een reactie namens het kabinet. Deze maand besprak de Tweede Kamer beide stukken. Een goed moment om de (tussen)balans op te maken.

1. Instituties en stromen

Het WRR rapport iOverheid van 15 maart 2011 komt kort gezegd neer op het volgende. Terwijl we bezig zijn geweest een Elektronische Overheid te bouwen, is er een Informatie Overheid ontstaan die zich kenmerkt door een wirwar aan informatiestromen waarover niemand meer het overzicht heeft: de overheidsinstellingen die de gegevens gebruiken niet, laat staan de burger. Het gevaar daarvan is dat gegevens worden gebruikt buiten de context waarin ze zijn verzameld, wat tot ongewisse uitkomsten kan leiden. De burger die daarvan de dupe wordt, verkeert in een afhankelijke positie en weet niet waar hij terecht kan. Om dat weer in evenwicht te brengen, moet er een aantal nieuwe iOverheid-instanties komen voor beleid, ontwikkeling en toezicht.

In de kabinetsreactie van 25 oktober 2011 stelt de minister dat hij de visie van de WRR deelt, maar nieuwe instellingen onnodig en ongewenst vindt. Hij kiest voor twee lijnen. Ten eerste moet bij overheidsorganisaties het besef doordringen een iOverheid te zijn, en zij dienen hun handelen daarop af te stemmen. Hij verwacht daarbij veel van de rol van de CIO (Chief Information Officer) en de FG (Functionaris Gegevensbescherming). Ten tweede moeten burgers worden toegerust om zich te kunnen beschermen tegen eventuele problemen en misstanden recht te zetten. Transparantie van datastromen en inzage- en correctierecht zijn daarvoor de geëigende instrumenten.

Na het Algemeen Overleg op 1 maart 2012 lijkt de Tweede Kamer ermee in te stemmen dat de gewenste verbetering van de privacy kan worden bereikt door de burger zelf de regie te laten voeren. De vraag is daarom of dat werkt en of het voldoende is. Dat inzagerecht bestond immers al, maar heeft de huidige situatie niet kunnen voorkomen. Bovendien gaat het nog een tijd duren voordat een en ander is geregeld via een nieuwe opzet van MijnOverheid.nl

Zoals PBLQ-collega’s al eerder opmerkten, is transparantie weliswaar een sleutelbegrip om tot evenwicht in de relatie tussen burger en overheid te komen, maar er is meer nodig. Bovendien gaat het niet zozeer om de gegevens zelf maar om wat men ermee doet.

Voor de WRR is het probleem vooral de discrepantie tussen de het voortbestaan van de traditionele instituties belast met afzonderlijke publieke taken en de informatiestromen die vrijelijk circuleren tussen en buiten die instellingen. Welke middelen heeft de burger om tegenmacht organiseren als het fout gaat?

2. BurgerServiceCode

Een poging om de burger een instrument in handen te geven is de in 2006 bedachte BurgerServiceCode. Dit is een kwaliteitsstandaard voor de moderne overheid geschreven vanuit het burgerperspectief. Hij bestaat uit 10 normen geformuleerd als rechten van burgers en daarmee corresponderende plichten van overheden. Zij kunnen gelden als ontwerpeisen vooraf en als  beoordelingscriteria achteraf. Daarmee verbindt deze gedragscode de ambities van overheden en de verwachtingen van burgers. De code is niet verplicht maar onderdeel van het bestuursakkoord tussen Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten over de eOverheid, en ingebed in de NORA (Nederlandse Overheids Referentie Architectuur).

Deze gedragscode was bedoeld om de verschillende door afzonderlijke overheden vastgestelde normen te harmoniseren. Hoewel dat enige tijd heeft gewekt, zijn nadien weer nieuwe checklists ontstaan (10 Knelpunten, 5 Beloften, 6 Uitgangspunten). Het goede nieuws is dat ze deels overlappen, het slechte nieuws is dat ze op een belangrijk punten verschillen met de BurgerServiceCode: ze zijn eenzijdig vastgesteld door de aanbieder en ze betreffen diens eigen bedrijfsvoering. Zie voor de  belemmeringen die daaruit voortvloeien de blog ”Een Ongemakkelijke Waarheid 2.0”.

Zo kon het gebeuren dat transparantie (en het inzage- correctierecht) als ontwerp-eis in de BurgerServiceCode, bij herhaling door de opdrachtgevers voor bouwstenen van de eOverheid is genegeerd.: niet nodig, geen geld of te lastig. Dat is ook een belangrijke verklaring voor het mislukken van het EPD, gedoe rond de OV-chipkaart of de commotie over de slimme energiemeter.

De BurgerServiceCode was zijn tijd vooruit door dat hij niet alleen gaat over digitale contacten, en ook niet alleen over dienstverlening: de burger wordt niet gezien als passieve klant, maar ook en vooral als actieve participant. De mogelijkheden daarvoor zijn met de opkomst van web 2.0 alleen maar toegenomen. Tegelijkertijd is dat aanleiding voor een actualisering.

3. BurgerVisie

Nu het kabinet bij de iOverheid geen sturingsregie ambieert en de bal zo nadrukkelijk bij de burger legt, hoort daar ook een passend instrumentarium bij. Anders kan de burger dat tegenwicht niet bieden. Dat maakt een geactualiseerd referentiekader nodig. Onderstaand een eerste verkenning.

Norm 1 van de BurgerServiceCode geeft de burger het recht om het contactkanaal te kiezen. Het wil daarmee aangeven dat digitaal niet alleenzaligmakend is. Niet zozeer omdat (nog) niet iedereen daarmee kan omgaan, maar omdat ook een digitaal vaardige burger afhankelijk van het vraagstuk behoefte kan hebben aan persoonlijk advies. De norm is niet alleen principieel juist maar ook praktisch verstandig. Met slim channel management kan de aanbieder die kanaalkeuze beïnvloeden. Inmiddels is de website niet langer het enige platform en doet de overheid er goed aan zich te manifesteren op uiteenlopende fora (sociale media).

De normen 2, 3 en 4 slaan op informatievoorziening, met als kenmerk dat deze gepersonaliseerd  moet zijn om begrijpelijk te zijn. Helaas voldoet het grootste deel van de overheidswebsites nog steeds niet aan minimale eisen van toegankelijkheid. Ook de bruikbaarheid laat te wensen over, wat trouwens aanzienlijke kosten met zich brengt. Hoewel het helpt als burgers digitaal bewust en vaardig zijn, is het de omgekeerde wereld als zij zich moeten aanpassen aan slecht ontworpen voorzieningen.

Het streven naar een Open Overheid betekent dat openbaarheid van informatie de norm wordt. Wanneer het gebruik van gegevens niet alleen betrekking heeft op de overheid zelf, maar ook slaat op het de terbeschikkingstelling ervan in het kader van de ambities op het terrein van Open overheidsdata (Public Sector Information, PSI), wordt gegevensbescherming nog actueler.

De normen 5, 6 en 7 gaan over dienstverlening in de klassieke zin. Waar in de rijke landen gemak, efficiency en kostenbesparing de belangrijkste drijfveren zijn, geldt voor het overgrote deel van de wereld dat corruptiebestrijding het hoofddoel is. Overigens bewijst de eurocisis dat het aantal landen waarvoor dat geldt groter is dan soms gedacht. Transparantie is een voorwaarde voor vertrouwen en sociale verantwoording. Uiteindelijk wordt de kwaliteit van dienstverlening niet zozeer bepaald door de snelle levering van een product of dienst, maar of de overheid in staat is burgers te helpen een zogeheten levensgebeurtenis naar tevredenheid af te handelen.

De opkomst van cloud computing zal zowel de interne bedrijfsvoering van de overheid overhoop halen als een flexibele de front office vereisen. Ook wordt het tijd de digitale sleutelbos aan te pakken. De overheid zal niet alleen een betrouwbare identiteit & authenticatie moeten bieden in haar eigen contacten, maar ook voor maatschappelijke activiteiten van burgers.

De normen 8, 9 en 10 ten slotte benadrukken dat de burger niet alleen een passieve klant van dienstverlening is, maar ook en vooral een “citoyen”: inwoner en participant. De relatie burger – overheid mag daarom niet langer worden verengd tot die van leverancier – afnemer. Sociale media en web 2.0 geven een nieuwe impuls aan de interactie tussen de iBurger en de iOverheid. Vormen van crowd sourcing en cocreatie (zowel bij dienstverlening als beleidsontwikkeling) kan de overheid alleen op straffe van verlies aan legitimiteit negeren. Uiteindelijk gaat het om een combinatie van participatieve en representatieve democratie.

Het vorenstaande is nog maar een greep uit de onderwerpen die bij de actualisering een rol spelen. De nieuwe BurgerVisie zal ook een praktische oplossing moeten bieden voor een aantal inherente paradoxen die de doorontwikkeling van de iOverheid belemmeren, zoals: meervoudig gebruik van gegevens versus doelbinding; ontschotting versus machtenscheiding; optreden als één concern versus autonomie; openheid versus veiligheid; innovatie versus bureaucratie.

4. Collaborative Governance

Of het nu voortkomt uit wijze zelfbeperking of valse bescheidenheid, het kabinet gaat de iOverheid niet sturen of regisseren. Voorlopige uitkomst van de discussie over de iOverheid is: we moeten het hebben van de eigen verantwoordelijkheid van de aanbieders (overheden) en de tegenmacht van de vragers (burger, bedrijf, instelling). Overheden moeten het zelf oppakken via hun CIO en FG. Burgers moeten opkomen voor hun belangen. Maar dat betreft veel meer dan alleen inzage- en correctierecht op gegevensgebruik.

PBLQ/HEC heeft eerder een voorzet gegeven voor de invulling van de rol van de CIO, en constateerde dat die het niet allen kan. De moderne iBurger moet hem een handje helpen. Kennelijk is die de ontbrekende schakel in het proces van volwassenwording van de iOverheid. Al eerder pleitte dit kabinet voor het inzetten van de burger om toegankelijkheid af te dwingen, nadat vele deadlines waren verstreken.

Om het gewenste proces te ondersteunen zijn “omgangsregels” nodig voor de samenwerking tussen burger en overheid: een BurgerVisie 2.0. Daarin komen de twee lijnen van het kabinet samen om de iOverheid in goede banen te leiden. De eOverheid is nog (lang) niet af, maar het wordt hoog tijd om het accent te verleggen van de bouw van de virtuele infrastructuur naar het gebruik ervan. De transitie van de eOverheid naar een iOverheid moet de twee doelen (interne bedrijfsvoering en externe kwaliteit) verbinden. Dat zal uitmonden in een nieuw paradigma: Collaborative Governance als sturingsmodel voor de iSamenleving waarvan de iOverheid (slechts) een onderdeel is.

Het bedrijf van de vorige week overleden Steve Jobs is er als geen ander in geslaagd om klanten tevreden te stellen. Niet alleen lukte het Jobs zijn kopers tot volgelingen te maken, hij liet ook het bedrijf met de hoogste beurswaarde ter wereld na.

Zijn grootste succes was niet zozeer de fraai vormgegeven gadgets die Apple produceerde, maar het bedenken en opzetten de van de appstore. Daarmee creeerde hij een platform waarop gebruikers allerlei handige toepassingen konden aanschaffen, die voor een groot deel door andere gebruikers werden bedacht. Met dit soort producten en diensten heeft Apple vraag en aanbod perfect op elkaar afgestemd.

Dat was een radicale breuk met de klassieke, aanbodgerichte aanpak die organisaties, hanteerden, zowel commerciele ondernemingen als publieke instellingen . Bedrijven bedachten in hun laboratoria nieuwe producten, waar ze vervolgens consumenten voor zochten. Ze liepen daarbij het risico dat er marketing geweld voor nodig is om ze vervolgens te verkopen. Overheden deden iets dergelijks, ze maakten beleid in achterkamertjes, de (collectieve) voorzieningen die er het resultaat van waren moesten voorzien in veronderstelde behoeften, maar maakten niet alle burgers blij.

Begin jaren 90 kwam daarin een kentering. Bedrijven ontdekten dat ze met marktonderzoek en klantenpanels beter konden inspelen op de wensen van hun klanten. Overheden gingen over op een vraaggerichte benadering: één loket, de burger centraal. Ze boekten beperkt succes, want de burger moest zich nog steeds aanpassen aan het aanbod van de overheid.

Sinds de eeuwwisseling zijn we in een nieuwe fase aanbeland. Mondiger klanten en burgers weten niet alleen beter wat ze willen, ze zijn ook in staat om dat op allerlei manieren te laten weten en in een aantal gevallen zelf oplossingen te bedenken. Met de opkomst van web 2.0 (sociale netwerken, mobiele technologie, cloud computing, open data, etc. ) zijn de mogelijkheden om tegemoet te komen aan individuele wensen en te voorzien in specifieke behoeften enorm toegenomen. We zien bij de productontwikkeling van succesvolle bedrijven dat zij hun klanten uitnodigen mee te doen. In diezelfde periode heeft de overheid met wisselend succes geëxperimenteerd met eParticipatie.

Met het concept van de appstore is een nieuwe weg ingeslagen. Kan de overheid daarvan iets leren? Is een overheids-appstore denkbaar waar publieke diensten naar keuze beschikbaar komen en burgers alternatieve oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken kunnen aanbieden?

Dat is helemaal nog niet zo’n gek idee. Gisteren lanceerden de verzekeraars een app waarmee iemand een schadeformulier bij een aanrijding op de smart phone kan invullen. Die maakt een lastig formulier en een ingewikkeld aangifteproces overbodig. Allerlei overheidsprocessen zoals aanvragen, vergunningen en registraties lijken daar sterk op.

Er bestaan trouwens al meer voorbeelden. Verbeterdebuurt is een app waarmee een inwoner eenvoudig een melding over de openbare ruimte kan doorgeven, die een gemeente in haar back office kan verwerken, wat een eigen klachtennummer overbodig maakt. Een ander voorbeeld waarbij interactie een nieuwe structuur heeft gekregen, is de petitie-ondersteuning die de stichting Petities.nl als onafhankelijke partij biedt aan individuele indieners, en waar overheden een eigen petitie-loket kunnen inrichten voor hun burgers.

Gemeenten leveren ons burgers en bedrijven zo’n 300 producten, allemaal op hun eigen manier. Waar blijft de overheids-appstore die de bureaucratie op zijn kop zet, net als de originele dat deed voor de hele informatie -industrie?

Ook verschenen in VK Opinie

Net zo goed als dé burger niet bestaat, geldt dat ook voor dé overheid. Het was daarom zeer gedurfd van HECROI om een symposium te wijden aan de “Echte Overheid”. Maar daar is alle aanleiding toe. De afgelopen jaren buitelen de plannen voor modernisering van de overheid over elkaar heen. Hadden we eerst de e-Overheid, daarna kwam de Andere Overheid, gevolgd door de Overheid 2.0. Van meer recente datum zijn de Open Overheid en de Compacte Overheid. Ten slotte doet Europa met de Digitale Agenda ook een duit in het zakje.

Om te achterhalen wat al die “overheden” inhouden, nam HECROI het initiatief om vijf inleiders ieder een bepaalde invalshoek aan de orde te laten stellen. Victor Bekkers typeerde de eOverheid als het oudste broertje, vooral gericht op efficiency, die de kapstok vormt waaraan de nieuwere concepten zijn op te hangen. Valerie Frissen presenteerde de Open Overheid die uitgaat van vertrouwen en o.a. via het beschikbaar stellen van open data uitstraalt dat de samenleving kan meedoen, bijvoorbeeld via rating. Elly Plooij zag als grote bijdrage van de EU de interoperabiliteit die de samenwerking bevordert en de bestrijding van onveiligheid en misbruik op internet. Corien Prins wees op de risico’s van de iOverheid die bestaat uit steeds verder verknoopte informatiestromen en zich onvoldoende bewust is van haar verantwoordelijkheid voor de gevolgen. Jaap Uijlenbroek duidde de Compacte overheid die met een organisatorische slag de ver doorgeschoten decentralisatie wil terugdraaien, waarvoor bijvoorbeeld de basisregistraties essentieel zijn.

Na deze vijf introducties was er gelegenheid om het nuttige met het nuttigen te verenigen, gevolgd door discussie. Indachtig de formule van het tv programma dat de naam aan dit symposium gaf, werden de panelleden allereerst aan de tand gevoeld hoe het burgerperspectief in “hun” overheid tot zijn recht komt. Voor de Jaap is de burger vooral iemand die een goedkopere overheid krijgt. Voor Valerie is de burger een partner die wordt vertrouwd en kan meedoen. Voor Victor is het een klant die goed wordt bediend. Voor Elly iemand die toegang heeft en zich gemakkelijker kan bewegen. Voor Corien een persoon die in de knel kan komen als de overheid de ontwikkeling op zijn beloop laat.

In het vervolg van de discussie bleek dat de vijf visies ook op andere aspecten onderling verschillen. Is bijvoorbeeld of de eOverheid wel in staat is om de te voldoen aan de verwachtingen van een Open Overheid, gegeven de andere control-visie? En de ontschotting die de eOverheid propageert, leidt die juist niet tot de diffuse verantwoordelijkheid die de iOverheid vreest?  Ook over maakbaarheid en sturingsrisico’s wordt verschillend gedacht. De overheid heeft het moeilijk, want zij vervult tegenstrijdige rollen en heeft te maken met diverse burgers. De ontwikkelingen in de samenleving gaan snel. De politiek is onvoldoende in staat om richting te geven. Wat HECROI bestuursvoorzitter Jacques Wallage, in zijn rol van dagvoorzitter tot de verzuchting bracht dat het gevoel voor urgentie ontbreekt, in zijn woorden: “De patiënt is erg ziek, maar voelt zich kiplekker”.

Helaas ontbrak de tijd om ook andere relevante visies aan bod te laten komen (bijvoorbeeld Ambtenaar 2.0). Een discussie als deze mondt al gauw uit in de verzuchting dat een integrale visie ontbreekt of dat er meer centrale regie moet komen. Dat miskent echter het karakter  van veranderingsproces dat gaande is. Het Huis van Thorbecke wordt immers bewoond en bezocht door veel verschillende personen. De bewoners zijn er aan het verbouwen, er worden kamers samengevoegd, nieuwe gangen aangelegd, bedrading vernieuwd, uitbouwen gepleegd. De bezoekers hebben uiteenlopende behoeften en verwachtingen. Vermoedelijk is dit een operatie van zodanige omvang dat daar geen blauwdruk voor bestaat. De eOverheid is al eerder vergeleken met een kathedraal. Het kost jaren om die te bouwen, en alleen al om aan de eisen van de eisen van de tijd te blijven voldoen moet het ontwerp regelmatig worden bijgesteld. En sommige komen trouwens nooit af, zoals de Sagrada Familia..

In het woordgebruik van de huidige tijd: een deel van de verbouwing moet onder architectuur worden gerealiseerd, daarnaast moet er ruimte zijn voor agile ontwerpen. Het WRR-rapport iOverheid stelt dat de (rijks)overheid niet alles kan sturen, maar wel verantwoordelijkheid moet nemen voor het resultaat., en dan vooral voor de kwaliteit van de uitkomst. Dat noopt ertoe een set van principes overeen te komen die de gewenste outcome bepalen.

Laten we daar nu al een probaat instrument voor hebben in de vorm van een kwaliteitsstandaard voor de moderne overheid: de BurgerServiceCode. Deze is bedacht vanuit de onmogelijkheid om alles in detail te voorzien en geformuleerd vanuit het perspectief van de uiteindelijk belanghebbende. Dat betekent dus dat de sturing van buiten komt, op basis van afspraken. De 10 geboden voor de #echteoverheid bestaan uit rechten van burgers en de daarmee samenhangende plichten van de overheid, en bieden owel ontwerpeisen vooraf als beoordelingscriteria achteraf. Strikte toepassing had het EPD-fiasco kunnen voorkomen.

Wie op de dag na Pinksteren een opstanding van de “Echte overheid” had verwacht kwam bedrogen uit. Maar wat er nodig is voor zo’n wederopstanding is dankzij het HECROI-symposium wel een stukje duidelijker geworden.

Matt Poelmans, senior adviseur HEC