Een jaar geleden bracht de WRR haar iOverheid rapport uit. Medio oktober kwam de minister van BZK met een reactie namens het kabinet. Deze maand besprak de Tweede Kamer beide stukken. Een goed moment om de (tussen)balans op te maken.
1. Instituties en stromen
Het WRR rapport iOverheid van 15 maart 2011 komt kort gezegd neer op het volgende. Terwijl we bezig zijn geweest een Elektronische Overheid te bouwen, is er een Informatie Overheid ontstaan die zich kenmerkt door een wirwar aan informatiestromen waarover niemand meer het overzicht heeft: de overheidsinstellingen die de gegevens gebruiken niet, laat staan de burger. Het gevaar daarvan is dat gegevens worden gebruikt buiten de context waarin ze zijn verzameld, wat tot ongewisse uitkomsten kan leiden. De burger die daarvan de dupe wordt, verkeert in een afhankelijke positie en weet niet waar hij terecht kan. Om dat weer in evenwicht te brengen, moet er een aantal nieuwe iOverheid-instanties komen voor beleid, ontwikkeling en toezicht.
In de kabinetsreactie van 25 oktober 2011 stelt de minister dat hij de visie van de WRR deelt, maar nieuwe instellingen onnodig en ongewenst vindt. Hij kiest voor twee lijnen. Ten eerste moet bij overheidsorganisaties het besef doordringen een iOverheid te zijn, en zij dienen hun handelen daarop af te stemmen. Hij verwacht daarbij veel van de rol van de CIO (Chief Information Officer) en de FG (Functionaris Gegevensbescherming). Ten tweede moeten burgers worden toegerust om zich te kunnen beschermen tegen eventuele problemen en misstanden recht te zetten. Transparantie van datastromen en inzage- en correctierecht zijn daarvoor de geëigende instrumenten.
Na het Algemeen Overleg op 1 maart 2012 lijkt de Tweede Kamer ermee in te stemmen dat de gewenste verbetering van de privacy kan worden bereikt door de burger zelf de regie te laten voeren. De vraag is daarom of dat werkt en of het voldoende is. Dat inzagerecht bestond immers al, maar heeft de huidige situatie niet kunnen voorkomen. Bovendien gaat het nog een tijd duren voordat een en ander is geregeld via een nieuwe opzet van MijnOverheid.nl
Zoals PBLQ-collega’s al eerder opmerkten, is transparantie weliswaar een sleutelbegrip om tot evenwicht in de relatie tussen burger en overheid te komen, maar er is meer nodig. Bovendien gaat het niet zozeer om de gegevens zelf maar om wat men ermee doet.
Voor de WRR is het probleem vooral de discrepantie tussen de het voortbestaan van de traditionele instituties belast met afzonderlijke publieke taken en de informatiestromen die vrijelijk circuleren tussen en buiten die instellingen. Welke middelen heeft de burger om tegenmacht organiseren als het fout gaat?
2. BurgerServiceCode
Een poging om de burger een instrument in handen te geven is de in 2006 bedachte BurgerServiceCode. Dit is een kwaliteitsstandaard voor de moderne overheid geschreven vanuit het burgerperspectief. Hij bestaat uit 10 normen geformuleerd als rechten van burgers en daarmee corresponderende plichten van overheden. Zij kunnen gelden als ontwerpeisen vooraf en als beoordelingscriteria achteraf. Daarmee verbindt deze gedragscode de ambities van overheden en de verwachtingen van burgers. De code is niet verplicht maar onderdeel van het bestuursakkoord tussen Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten over de eOverheid, en ingebed in de NORA (Nederlandse Overheids Referentie Architectuur).
Deze gedragscode was bedoeld om de verschillende door afzonderlijke overheden vastgestelde normen te harmoniseren. Hoewel dat enige tijd heeft gewekt, zijn nadien weer nieuwe checklists ontstaan (10 Knelpunten, 5 Beloften, 6 Uitgangspunten). Het goede nieuws is dat ze deels overlappen, het slechte nieuws is dat ze op een belangrijk punten verschillen met de BurgerServiceCode: ze zijn eenzijdig vastgesteld door de aanbieder en ze betreffen diens eigen bedrijfsvoering. Zie voor de belemmeringen die daaruit voortvloeien de blog ”Een Ongemakkelijke Waarheid 2.0”.
Zo kon het gebeuren dat transparantie (en het inzage- correctierecht) als ontwerp-eis in de BurgerServiceCode, bij herhaling door de opdrachtgevers voor bouwstenen van de eOverheid is genegeerd.: niet nodig, geen geld of te lastig. Dat is ook een belangrijke verklaring voor het mislukken van het EPD, gedoe rond de OV-chipkaart of de commotie over de slimme energiemeter.
De BurgerServiceCode was zijn tijd vooruit door dat hij niet alleen gaat over digitale contacten, en ook niet alleen over dienstverlening: de burger wordt niet gezien als passieve klant, maar ook en vooral als actieve participant. De mogelijkheden daarvoor zijn met de opkomst van web 2.0 alleen maar toegenomen. Tegelijkertijd is dat aanleiding voor een actualisering.
3. BurgerVisie
Nu het kabinet bij de iOverheid geen sturingsregie ambieert en de bal zo nadrukkelijk bij de burger legt, hoort daar ook een passend instrumentarium bij. Anders kan de burger dat tegenwicht niet bieden. Dat maakt een geactualiseerd referentiekader nodig. Onderstaand een eerste verkenning.
Norm 1 van de BurgerServiceCode geeft de burger het recht om het contactkanaal te kiezen. Het wil daarmee aangeven dat digitaal niet alleenzaligmakend is. Niet zozeer omdat (nog) niet iedereen daarmee kan omgaan, maar omdat ook een digitaal vaardige burger afhankelijk van het vraagstuk behoefte kan hebben aan persoonlijk advies. De norm is niet alleen principieel juist maar ook praktisch verstandig. Met slim channel management kan de aanbieder die kanaalkeuze beïnvloeden. Inmiddels is de website niet langer het enige platform en doet de overheid er goed aan zich te manifesteren op uiteenlopende fora (sociale media).
De normen 2, 3 en 4 slaan op informatievoorziening, met als kenmerk dat deze gepersonaliseerd moet zijn om begrijpelijk te zijn. Helaas voldoet het grootste deel van de overheidswebsites nog steeds niet aan minimale eisen van toegankelijkheid. Ook de bruikbaarheid laat te wensen over, wat trouwens aanzienlijke kosten met zich brengt. Hoewel het helpt als burgers digitaal bewust en vaardig zijn, is het de omgekeerde wereld als zij zich moeten aanpassen aan slecht ontworpen voorzieningen.
Het streven naar een Open Overheid betekent dat openbaarheid van informatie de norm wordt. Wanneer het gebruik van gegevens niet alleen betrekking heeft op de overheid zelf, maar ook slaat op het de terbeschikkingstelling ervan in het kader van de ambities op het terrein van Open overheidsdata (Public Sector Information, PSI), wordt gegevensbescherming nog actueler.
De normen 5, 6 en 7 gaan over dienstverlening in de klassieke zin. Waar in de rijke landen gemak, efficiency en kostenbesparing de belangrijkste drijfveren zijn, geldt voor het overgrote deel van de wereld dat corruptiebestrijding het hoofddoel is. Overigens bewijst de eurocisis dat het aantal landen waarvoor dat geldt groter is dan soms gedacht. Transparantie is een voorwaarde voor vertrouwen en sociale verantwoording. Uiteindelijk wordt de kwaliteit van dienstverlening niet zozeer bepaald door de snelle levering van een product of dienst, maar of de overheid in staat is burgers te helpen een zogeheten levensgebeurtenis naar tevredenheid af te handelen.
De opkomst van cloud computing zal zowel de interne bedrijfsvoering van de overheid overhoop halen als een flexibele de front office vereisen. Ook wordt het tijd de digitale sleutelbos aan te pakken. De overheid zal niet alleen een betrouwbare identiteit & authenticatie moeten bieden in haar eigen contacten, maar ook voor maatschappelijke activiteiten van burgers.
De normen 8, 9 en 10 ten slotte benadrukken dat de burger niet alleen een passieve klant van dienstverlening is, maar ook en vooral een “citoyen”: inwoner en participant. De relatie burger – overheid mag daarom niet langer worden verengd tot die van leverancier – afnemer. Sociale media en web 2.0 geven een nieuwe impuls aan de interactie tussen de iBurger en de iOverheid. Vormen van crowd sourcing en cocreatie (zowel bij dienstverlening als beleidsontwikkeling) kan de overheid alleen op straffe van verlies aan legitimiteit negeren. Uiteindelijk gaat het om een combinatie van participatieve en representatieve democratie.
Het vorenstaande is nog maar een greep uit de onderwerpen die bij de actualisering een rol spelen. De nieuwe BurgerVisie zal ook een praktische oplossing moeten bieden voor een aantal inherente paradoxen die de doorontwikkeling van de iOverheid belemmeren, zoals: meervoudig gebruik van gegevens versus doelbinding; ontschotting versus machtenscheiding; optreden als één concern versus autonomie; openheid versus veiligheid; innovatie versus bureaucratie.
4. Collaborative Governance
Of het nu voortkomt uit wijze zelfbeperking of valse bescheidenheid, het kabinet gaat de iOverheid niet sturen of regisseren. Voorlopige uitkomst van de discussie over de iOverheid is: we moeten het hebben van de eigen verantwoordelijkheid van de aanbieders (overheden) en de tegenmacht van de vragers (burger, bedrijf, instelling). Overheden moeten het zelf oppakken via hun CIO en FG. Burgers moeten opkomen voor hun belangen. Maar dat betreft veel meer dan alleen inzage- en correctierecht op gegevensgebruik.
PBLQ/HEC heeft eerder een voorzet gegeven voor de invulling van de rol van de CIO, en constateerde dat die het niet allen kan. De moderne iBurger moet hem een handje helpen. Kennelijk is die de ontbrekende schakel in het proces van volwassenwording van de iOverheid. Al eerder pleitte dit kabinet voor het inzetten van de burger om toegankelijkheid af te dwingen, nadat vele deadlines waren verstreken.
Om het gewenste proces te ondersteunen zijn “omgangsregels” nodig voor de samenwerking tussen burger en overheid: een BurgerVisie 2.0. Daarin komen de twee lijnen van het kabinet samen om de iOverheid in goede banen te leiden. De eOverheid is nog (lang) niet af, maar het wordt hoog tijd om het accent te verleggen van de bouw van de virtuele infrastructuur naar het gebruik ervan. De transitie van de eOverheid naar een iOverheid moet de twee doelen (interne bedrijfsvoering en externe kwaliteit) verbinden. Dat zal uitmonden in een nieuw paradigma: Collaborative Governance als sturingsmodel voor de iSamenleving waarvan de iOverheid (slechts) een onderdeel is.